OpiniãoExiste um possível direito adquirido à manutenção de regimes de transição pretéritos?
Ronaldo José da SilvaTerça, 4 de Abril de 2017 - 13:39
Existe um possível direito adquirido à manutenção de regimes de transição pretéritos?

É de todos sabido que tramita no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional – PEC n° 287/2016 que propõe significativas alterações no regime jurídico atual da Previdência Social.
Desde já, pela amplitude e complexidade das reformas que estão sendo propostas, estas reflexões, revele-se, ainda embrionárias, se limitarão a indicar uma das abordagens possíveis para tentar responder com um mínimo de rigor técnico à indagação formulada no título deste artigo.

Sem mais digressões e atento à objetividade que reclamam escritos desta natureza, podemos iniciar dizendo que o Brasil se constitui em Estado Democrático de Direito (art. 1°, caput, da CF/88).
A qualificação Estado de Direito, numa de suas vertentes clássicas, importa em significar que o Estado brasileiro com os respectivos poderes e órgãos constituídos são regidos por leis (princípio da legalidade), leis estas que tem a função precípua de regrar as condutas sociais e também dos entes públicos constituídos, trazendo segurança e previsibilidade aos cidadãos nas relações firmadas entre si e com os poderes e órgão estatais.

A segurança jurídica reclamada pela sociedade e garantida por leis, entendidas estas, para os fins deste artigo, em seu sentido mais amplo abrangendo, inclusive, as emendas constitucionais, na sua concepção objetiva, impõe que se respeitem as situações jurídicas (atos, fatos, relações) já realizadas, consubstanciando, portanto, direito subjetivo já incorporado ao patrimônio do respectivo titular da situação jurídica, noutras palavras, direito adquirido.

Na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB (Dec.-Lei n° 4.657/42) encontramos a definição de direito adquirido como sendo “(...) os direitos que o seu titular, ou alguém por êle, possa exercer, como aquêles cujo comêço do exercício tenha têrmo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem. seus cidadãos e seus órgão constituídos” (art. 6°, § 2°).

Nas palavras da doutrina jurídica, e, por todos, compilando uma definição clássica “Denomina-se adquirido o direito que: a) é consequência de um fato idôneo a produzi-lo em virtude da lei do tempo em que o mesmo fato se completou, embora a ocasião de fazê-lo valer não se haja apresentado antes da atuação de uma nova norma em torno do mesmo, e que b) segundo a lei sob cujo império ocorreu o fato do qual se originou, entrou imediatamente a fazer parte do patrimônio de quem o granjeara”. (GABBA, Teoria Della Retroattività delle Leggi, 3a. Ed., vol I, p. 191 – tradução livre).

Por outro lado, a concepção teórica dominante doutrina que inexiste direito adquirido à manutenção de regimes jurídicos de direito público, vale dizer, não há um suposto direito adquirido a um estatuto legal que disciplina determinadas relações sociais como é o caso das relações previdenciárias de natureza eminentemente públicas que, em regra, vinculam Estado, do lado prestacional, e cidadãos do lado contraprestacional.

Ressalvados os casos onde o sujeito completou todos os requisitos e pressupostos legais (idade, tempo de contribuição, carência, invalidez e etc..) aquisitivos do direito à prestação previdenciária (aposentadorias em geral, pensões, auxílios e etc...) no tempo da lei vigente, a alteração para o futuro do regime geral da previdência se aplica somente e em regra aos cidadãos, doravante denominados segurados, que ainda não cumpriram todos os requisitos legais que lhes garantam a aquisição, logo, incorporação ao seu patrimônio jurídico do direito à prestação previdenciária estatal.

Ocorre, porém, que existem determinadas situações, ou melhor, implemento de vínculo relacional forte e gradual entre o Estado provedor e o segurado beneficiário que geram neste a confiança, a boa fé de que o Estado irá cumprir, em relação a ele, a promessa de manutenção, ainda que parcial, do regime jurídico que lhe confiou quando o segurado se vinculou, em passado remoto, ao regime geral obrigatório criado pelo Estado.

Imagine-se, por exemplo, um servidor público que ingressou no serviço público há mais de 20 anos, onde lhe fora prometido que se contribuísse com um percentual elevado de sua remuneração total por 35 anos, este adquiriria o direito de se aposentar com proventos integrais (integralidade) com direito a reajustes na mesma data e com os mesmos índices aplicáveis aos servidores da ativa (paridade).

Em termos de justiça material e de razoabilidade não se revelaria lídimo, considerada a segurança jurídica, agora na sua vertente subjetiva (concepção esta já aceita pelo STF quando do julgamento do MS 24781, Relator(a):  Min. ELLEN GRACIE, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 02/03/2011, DJe-110 DIVULG 08-06-2011 PUBLIC 09-06-2011 EMENT VOL-02540-01 PP-00018), a eliminação radical do regime jurídico previdenciário ofertado àquele segurado há mais de 20 anos, pois com tal agir o Estado trairia a confiança que lhe foi depositada pelo cidadão que entregou seu futuro na esperança de que o Estado, cujo fim precípuo de existência é manter a paz e segurança aos membros da coletividade organizada politicamente, cumpriria, ainda que em parte, contudo, relevante, a promessa firmada quando obrigou este mesmo segurado a se filiar em seu regime próprio de previdência social.

Para atenuar estas situações limítrofes e discrepantes do Estado de Direito, em termos de proteção à confiança legítima do cidadão nos atos estatais, da regra geral e a fim de prestigiar um valor muito caro à sociedade que é o valor segurança jurídica, tanto na sua vertente objetiva (direito adquirido) quanto na subjetiva (proteção da confiança legítima, da boa-fé objetiva), que configura, em última análise, garantia individual fundamental do cidadão frente ao Estado, sobremodo numa potencial violação do sagrado princípio da isonomia material (art. 5°, caput e inciso I, da CF/88), foi imposto ao Legislador, tanto o ordinário quanto o constituinte derivado, que não editassem normas, até mesmo alterando o texto constitucional, tendentes a abolir, aniquilar em absoluto, a segurança jurídica garantida aos cidadãos (art. 60, § 4°, IV, da CF/88). 

Para equacionar este problema jurídico de relevo fez-se necessário a criação das chamadas normas de transição, para que se permitisse a alteração do regime jurídico, no caso o  previdenciário, com respeito às situações jurídicas cujo grau de completude fática da hipótese descrita na norma a ser revogada e que gerou no segurado a expectativa legítima de que seu direito subjetivo em formação seria honrado pelo Estado.

E aqui chegamos ao ponto central destas reflexões.

Tendo como inverossímeis estas premissas, vale dizer, que a segurança jurídica na sua vertente subjetiva significativa do dever estatal de tutelar, mediante a edição de normas jurídicas de transição, as expectativas legítimas que lhe são confiadas pelos cidadãos, indaga-se: pode o Estado alterar ou mesmo revogar normas de transição anteriormente criadas ou existe, aqui sim, um direito adquirido ao regime jurídico disciplinado pelas normas de transição o qual é imutável sob pena de violação à garantia fundamental da segurança jurídica?

Dado os limites naturais deste artigo, limitamo-nos aqui a propor, à guisa de um debate germinal sobre o tema, que as normas de transição, em regra, disciplinam relações jurídicas incompletas, todavia com grau elevado de preenchimento fático da hipótese normativa então vigente, com o intento de criar situações proporcionais, em termos de justiça e isonomia materiais, entre os sujeitos regidos pelos estatutos jurídicos revogado e a vigorar.

Afirmando-se de forma mais objetiva as normas de transição criam direito subjetivo que é incorporado ao patrimônio jurídico do então pretenso titular do direito ao regime jurídico revogado e que estava em fase de alto grau de formação.

Voltando ao regime previdenciário tem-se que as normas de transição criam, portanto e em regra, três categorias de segurados: 1) aqueles que preencheram todos os requisitos legais e tem direito a benefícios previdenciários de acordo com a lei revogada; 2) aqueles que preencheram parcela ínfima dos requisitos legais previstos na lei revogada e, em termos de proporção, sofrem prejuízo material de pouca monta se forem inteiramente regidos pela lei nova revogadora da anterior; e, por fim, 3) temos aqueles segurados que preencheram parcela relevante do suporte fático descrito na norma presente no regime geral revogado e que podem vir a sofrer exponencial prejuízo material se não lhes forem criadas normas de transição que calibrem a sua situação jurídica diante da significativa alteração legislativa superveniente.

Se as normas jurídicas de transição presentes no diploma normativo que irá viger puderem ser modificadas ao bel prazer do legislador, até mesmo o constituinte derivado, mediante a edição de lei revogadora futura daquela onde estão previstas as referidas normas de transição, isto significa dizer que um componente importante da garantia fundamental da segurança jurídica, qual seja, a confiança legítima inexiste, tanto formal quanto materialmente, no ordenamento constitucional ou, no mínimo, está ceifada em sua virtude principal que é impedir que o Estado desrespeite expectativas legítimas que lhe são confiadas pelos cidadãos trazendo com isso forte insegurança no seio social e, por evidente, comprometendo a paz necessária à manutenção de uma sociedade organizada politicamente.

Aliás, se em contexto análogo o STF vem admitindo que relações jurídicas pretéritas estabelecidas sob a égide de uma lei inconstitucional sejam mantidas hígidas sob o fundamento de que “(...) A modulação temporal das decisões em controle judicial de constitucionalidade decorre diretamente da Carta de 1988 ao consubstanciar instrumento voltado à acomodação otimizada entre o princípio da nulidade das leis inconstitucionais e outros valores constitucionais relevantes, notadamente a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima(...)” (ADI-QO 4425, Relator(a):  Min. LUIZ FUX, julgado em 25/03/2015, publicado em 04/08/2015, Tribunal Pleno), com maior dose de razão as relações jurídico-previdenciárias tuteladas pelas normas de transição pretéritas devem ser blindadas contra eventuais pretensões legislativas majoritárias futuras.

Enfim, as normas de transição se consubstanciam em atos normativos regentes de interesses legítimos pretéritos que foram acolhidos e disciplinados pelo legislador, seja o ordinário seja o constituinte derivado, e se transmudam em direitos subjetivos adquiridos pelo cidadão, no caso o segurado. Mas qual direito é adquirido? O direito adquirido é o direito à manutenção do regime jurídico transitório criado para aquele segurado até o momento em que ele cumprir todos os requisitos e pressupostos disciplinados nas normas de transição.

Trata-se, a rigor, de um direito fundamental ao procedimento estipulado no regime de transição.
A se pensar de forma contrária estaremos simplesmente eliminando um componente significativo da garantia da segurança jurídica consubstanciado na tutela da confiança legítima.

De outra banda, até mesmo argumentos de ordem econômica relacionados à necessidade de se estipular novo cálculo atuarial para se reequilibrar as contas da previdência, tão ao gosto dos economistas do governo, não se aplica ao caso na medida em que, em se tratando de regime de transição fixado no passado com pretensão de perpetuidade tinha-se a clara dimensão atuarial e no tempo pré-determinado do número de beneficiários presentes e dos contribuintes que seriam os  beneficiários futuros, considerado o nosso modelo de repartição simples, não havendo, portanto, surpresas econômicas a serem corrigidas no futuro com reformas supressivas do regime de transição então fixado.

Em remate, podemos afirmar que a reforma que se visa implementar na previdência social através da PEC n° 287/2016 não pode eliminar o direito fundamental procedimental previsto nas EC’s n°s 20/98, 41/03 e 47/05, garantido àqueles que se encontravam nas situações detransição disciplinadas pelas referidas emendas.

Tanto isto é verdade que as próprias EC’s n°s 41/03 e 47/05 respeitaram e mantiveram o regime transicional previsto na EC n° 20/98.

Enfim, o tema é complexo mas reclama urgente debate público sobretudo em momentos político-institucionais onde a legitimidade democrática está comprometida por reformas estruturais propostas no âmbito da previdência social com o objetivo espúrio de atender a interesses de determinados setores da sociedade, os quais se revelam inconfessáveis.

 

Ronaldo José da Silva é pós-graduado em Direito Constitucional pela UEL, Juiz Federal da Turma Recursal de Mato Grosso do Sul, membro efetivo da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, membro e diretor tesoureiro da Academia Sulmatogrossense de Direito Público – ASDP.

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